Conflits d’intérêts à gogo

Je regarde attentivement la capture d’écran d’un des reportages du 12 h 45 de la Télévision suisse (RTS). Plus j’analyse cette image, tirée du JT du 8 octobre 2020, plus je tente de décortiquer l’ambiance de ce cliché figé, plus je me dis qu’il illustre à lui seul l’imbroglio qu’est l’affaire de l’implantation des éoliennes dans le canton de Fribourg.

Si vous pouviez être à côté de moi, là, maintenant, nous nous trouverions dans la salle polyvalente de la Joux, sur le territoire communal de Vuisternens-devant-Romont, 2’300 habitants, district de la Glâne. Le soleil traverse les grandes baies vitrées, à gauche. Au centre de la scène, au fond, se trouvent six hommes en costume. Cinq d’entre eux sont assis face à un parterre d’une quinzaine de personnes. Comme moi, vous observeriez un moment volé de la conférence de presse organisée par les autorités du canton de Fribourg, qui présentent leur stratégie officielle pour le développement de l’énergie éolienne. Une stratégie accouchée dans la douleur après une longue et difficile gestation de plus de 20 ans, précise la journaliste de la RTS dans son commentaire, avant d’ajouter que sur les sept parcs éoliens figurant sur la carte présentée contre le grand écran, quatre sont validés par la Berne fédérale et que trois requièrent encore des adaptations.

Qui participe à cet événement vendu comme historique pour l’avenir énergétique de mon canton, celui où je suis né en 1972, où j’exerce ma profession d’avocat et vit ma famille? Il y a bien entendu le représentant du gouvernement fribourgeois, le conseiller d’Etat Olivier Curty. C’est le «boss» du dossier dans le canton puisque le Service de l’énergie (SdE), qui vient d’établir le volet éolien du plan directeur cantonal (PDCant), procédure administrative fixant la liste fermée des futurs sept sites éoliens, dépend de sa direction, celle de l’économie, de l’emploi et de la formation professionnelle (DEEF). Son collaborateur, Serge Boschung, chef du SdE, est d’ailleurs assis à ses côtés à la table des orateurs. J’y reconnais aussi Markus Geissmann, responsable du domaine de l’énergie éolienne à l’Office fédéral de l’énergie (OFEN). Jusque-là, rien à redire. Les autorités sont à leur place. Elles doivent défendre leur vision qui découle de la révision de la loi sur l’énergie approuvée par le peuple suisse en 2017. Ce qui est moins dans l’ordre des choses, c’est la présence en force des cadres de Groupe E sur notre arrêt sur image. Debout et visiblement en pleine représentation, à la droite d’Olivier Curty qui le regarde attentivement, je découvre Jacques Mauron, directeur général de Groupe E, l’énergéticien qui emploie plus de 2'700 collaborateurs et qui a réalisé un chiffre d’affaires d’un peu plus d’un milliard de francs en 2023. A cette table, il y a aussi Alain Sapin, membre de la direction de Groupe E et surtout président du conseil d’administration de Groupe E Greenwatt SA, en charge des nouvelles énergies renouvelables et donc du développement éolien, et Christian Pittet, responsable relations et affaires publiques auprès d’une autre société-fille de Groupe E, Groupe E Celsius. Ce dernier porte également la casquette de vice-syndic de Vuisternens-devant-Romont, hôte de la manifestation et de futurs parcs éoliens.

Et là, l’avocat que je suis, mais aussi le citoyen, chef d’entreprise et contribuable, ne peut pas s’empêcher de se poser des questions: n’est-ce pas problématique qu’Olivier Curty et Jacques Mauron se tiennent côte à côte pour louer la réalisation du volet éolien du PDCant qui, comme le claironne le patron de Groupe E, a permis d’écarter toute concurrence extérieure au canton? N’y a-t-il pas là une distorsion de concurrence vis-à-vis des autres acteurs du secteur qui n’ont pas été conviés à la fête, d’autant que la société anonyme est contrôlée à 80% par l’Etat de Fribourg et qu’Olivier Curty siège dans son conseil d’administration? N’existe-t-il pas de fait un profond conflit d’intérêts alors que Groupe E n’est pas un service étatique?

Si ces interrogations ne semblent pas effleurer les journalistes présents à la conférence de presse, la population, elle, se les pose. L’émission agit comme un électrochoc sur les habitants concernés – dont beaucoup ouvrent enfin les yeux sur le dossier éolien – et déclenche un énorme mouvement populaire. Très rapidement, de nombreux collectifs se forment et réclament des comptes à leur exécutif communal respectif, par le biais d’innombrables procédures basées sur la nouvelle Loi sur la transparence, qui oblige l’Etat et ses services à fournir les informations demandées par le peuple. Du moins sur le papier. Au début, les exécutifs interpellés opposent des refus d’accès aux documents, ajoutant à la défiance de leur population. Ils ne comprennent pas qu’avec la convention d’Aarhus, signée par 39 pays dont la Suisse en 1998, la transparence est désormais la règle et le secret, l’exception. Le vent de la révolte renverse de nombreux murs durant les mois suivants, notamment ceux des administrations locales, cantonales et fédérales, peu collaboratives et plus promptes à cacher qu’à diffuser, rendant les collectifs encore plus curieux et plus actifs. Ils mettent progressivement en lumière que l’activité aboutissant à l’établissement du volet éolien du PDCant et à la désignation des sites de Groupe E Greenwatt SA n’est en rien le résultat d’un processus scientifique «indépendant et neutre», comme le prétend le gouvernement fribourgeois. En Glâne, dans la Veveyse voisine, ou dans les districts du Lac et de la Sarine, les régions qui devront accueillir des éoliennes selon le PDCant, des conventions secrètes signées entre les autorités d’au moins quatre communes et Groupe E Greenwatt SA sont mises au jour par les collectifs dès la fin de l’année 2020. Ces lettres d’intention ne laissent aucun doute sur les relations confidentielles qu’entretiennent les deux partenaires dont l’objectif est de créer ensemble une société d’exploitation tout en se promettant de ne «conclure aucun accord sans l'adhésion de l'autre partenaire avec une autre personne physique ou morale concernant le développement de projets éoliens sur la commune».

Datée du 28 novembre 2016, la convention entre la commune du Flon et le développeur Groupe E Greenwatt SA est la première à émerger grâce à l’association Vents contraires. Sur le document de quatre pages, l’inscription «strictement confidentiel» est clairement visible. Ensuite, et c’est précisé dans les devoirs de la commune, le contenu de la missive est «confidentiel» et engage la commune à «faire valoir son poids politique sur les autorités locales, régionales et cantonales pour favoriser le développement harmonieux des projets des partenaires», «à favoriser l'adhésion des propriétaires fonciers ainsi que de la population impactée» et «à ne pas soutenir le développement de projets concurrents sur le même site». C’est une bombe. Dans les communes concernées, les esprits s’échauffent. Lors des assemblées communales, les citoyens réclament des explications. Si certaines administrations locales jouent la carte de la transparence, d’autres font encore et toujours la sourde oreille. C’est finalement les prises de position du préfet de la Glâne le 26 mars 2021, puis celles de la préposée cantonale à la transparence, qui rappellent les communes à leurs obligations légales. Le préfet demande ainsi «instamment aux autorités exécutives glânoises de transmettre l’ensemble des documents concernant le dossier éolien aux citoyens qui le demandent. La transparence totale dans un tel dossier est fondamentale». Les conseils communaux s’exécutent. Des milliers de documents seront ainsi portés à la connaissance des citoyens alors que le gouvernement fribourgeois joue encore la montre. «Selon les cas, la confidentialité ne doit pas forcément être comprise de manière absolue, ni dans le temps ni quant au cercle des destinataires», remarque-t-il le 27 avril 2021.

Les élections communales qui ont lieu le 28 mars 2021 donnent à la population l’occasion de manifester leur perte de confiance dans leurs représentants locaux. La sanction est cinglante. A Vuisternens-devant-Romont, le coup de balai est particulièrement violent: l’exécutif qui a signé lui aussi un accord avec Groupe E Greenwatt SA passe à la trappe, à l’exception d’un conseiller communal. Quant aux nouveaux élus, ils sont majoritairement issus des mouvements citoyens qui ont demandé des comptes et entendent faire la lumière sur ce qui devient l’affaire des éoliennes. Seul Groupe E Greenwatt SA ne sent pas que le vent a tourné. Dans un communiqué de presse daté du 28 avril 2021, sa direction invite les communes concernées par l’éolien à rejoindre les comités de pilotage des différents projets. Elle leur demande ainsi de désigner un délégué par commune dans un esprit «participatif, ouvert et transparent». La riposte ne se fait pas attendre. Paysage Libre Fribourg (PLFR), qui lutte au niveau fribourgeois contre l’implantation des éoliennes, alerte les communes du piège tendu par le promoteur: si elles entrent dans ces comités, elles ne pourront plus faire marche arrière, estime PLFR qui propose également aux exécutifs d’organiser des votations locales consultatives au sujet de l’implantation des éoliennes. Les citoyens de Vuisternens-devant-Romont s’expriment le 28 juin 2021, suivis par les Sarinois de La Sonnaz, de Villorsonnens, les Gruériens de Sorens et de Sâles, ainsi que les Lacois de Courtepin et de Misery-Courtion. La réponse est clairement négative à chaque consultation.

De mon côté, mon rôle change à l’été 2021. De spectateur du dossier, j’en deviens l’un de ses acteurs. Deux communes, Vuisternens-devant-Romont et La Sonnaz, me mandatent afin d’attaquer le volet éolien du PDCant, estimant qu’il a été élaboré de façon partiale, voire partisane. Pour le prouver, elles me remettent une quantité invraisemblable de documents qui leur ont été transmis par différents collectifs dans le cadre de procédure de transparence. Selon elles, ils prouveraient qu’il y a un conflit d’intérêt manifeste entre l’Etat et les acteurs du dossier, dont Groupe E Greenwatt SA et son partenaire des Services industriels genevois (SIG), Ennova. Grâce à ce travail de fourmi, je comprends très rapidement que le dossier est miné. Je sais aussi que je brûle définitivement mes vaisseaux vis-à-vis de nombreuses personnes influentes que le combat que je mène pour les communes ne manque pas de froisser. J’ai même droit à une dénonciation auprès l’Ordre des avocats fribourgeois de la part du directeur de la société qui a mené l’expertise pour le SdE, mécontent de ma liberté de ton. Dénonciation qu’il retirera piteusement.

Très rapidement, je saisis que l’affaire fribourgeoise des éoliennes remonte à un certain 11 mars 2011. Ce jour-là, le Japon est secoué par un violent séisme. Un tsunami balaie les côtes du pays du Soleil levant. La centrale nucléaire de Fukushima, située en bord de mer, est submergée. C’est l’un des accidents atomiques les plus graves de l’Histoire dont les conséquences se feront sentir jusqu’en Suisse puisque le gouvernement fédéral décide de tirer la prise de l’énergie nucléaire. Nos centrales devront cesser leur production au plus tard en 2050. Les producteurs d’électricité en Suisse n’ont pas le choix. Ils doivent se tourner vers les énergies renouvelables. Avant l’explosion de la centrale japonaise, la procédure était très simple. Il suffisait pour un promoteur de demander à l’autorité cantonale compétente qu’elle ajoute son projet dans le volet éolien de son plan directeur. Depuis, la procédure d’acceptation s’est largement complexifiée. Fini le temps où la concurrence était féroce sur ce marché, un vrai «far west» selon les témoins de l’époque où tous les coups étaient permis. C’était notamment le cas dans le canton de Fribourg entre Groupe E Greenwatt SA et son futur partenaire Ennova, qui est à l’époque la championne toutes catégories du développement éolien en Suisse romande. En quelques années, cette entreprise fondée en 2011 par des investisseurs tessinois, est parvenue à se doter d’un immense portefeuille de projets éoliens, selon la liste que les collectifs ont obtenue de la part de Pronovo, l’organe fédéral d’exécution pour les programmes d’encouragement des énergies renouvelables. Une des conséquences de la loi sur l’aménagement du territoire entrée en vigueur le 1^er mai 2014 est que pour exister, un projet éolien doit être inscrit dans le plan directeur désormais fermé.

Les électriciens et les promoteurs se réorganisent donc. Avec la limitation du nombre de sites, le temps est venu de passer des ententes. Les sociétés détenues pour la plupart par des collectivités publiques bénéficient d’un avantage certain. Logique: la révision d’un plan de développement cantonal est d’abord un processus politique et de la seule compétence du gouvernement dans le canton de Fribourg.

En s’alliant à des développeurs locaux, Ennova, qui a été rachetée par les SIG en 2014, peut maximiser ses chances de voir ses projets retenus dans la liste prioritaire et, enjeu clef, s’ouvrir l’accès au capital des futures sociétés d’exploitation. Reprenant le flambeau, le Conseil d’Etat genevois sous l’égide du vert Antonio Hodgers proclame alors la «paix éolienne», partant du constat que la concurrence à outrance est contre-productive et qu’il faut s’allier aux autres producteurs contrôlés par les cantons, soit en mains publiques, en développant des partenariats. Cela tombe bien, puisque le canton de Fribourg détient à 80% le Groupe E et qu’en plus les SIG et Groupe E Greenwatt sont déjà partenaires sur le site de la Montagne de Buttes dans le canton de Neuchâtel. Par la voix du Service de l’énergie (SdE), le canton de Fribourg demande à Ennova et à Groupe E Greenwatt de devenir partenaires pour le site du massif du Gibloux. Puis, au fil du temps, les SIG et Groupe E Greenwatt tombent d’accord sur la redistribution des rôles. Respecté comme le développeur officiel, la société fribourgeoise occupe le premier plan. Bénéficiant de la préférence cantonale, la filiale du puissant Groupe E jouit de sa familiarité avec tous les publics: élus, fonctionnaires, entreprises, clubs sportifs et sociétés locales. Quant à Ennova, elle renonce à son premier rôle de promoteur-développeur pour se contenter de celui de bureau d’ingénierie éolienne auprès de Groupe E Greenwatt dans les locaux duquel elle emménage en octobre 2015. La hache de guerre est enterrée et leur accord est annoncé publiquement.

Pour les SIG, c’est aussi une manière de limiter la casse, eux qui ont perdu près de 50 millions de francs dans un premier rapprochement avec Ennova et qui ont surtout signé avec cette dernière un contrat, le JUEL III, à des conditions si humiliantes, semble-t-il, qu’elles provoquent le départ avec effet immédiat du directeur de l’époque en septembre 2013. Les indiscrétions politiques, dans un premier temps, puis les procédures de transparence nous ont néanmoins permis d’apprendre qu’à travers le JUEL III, les SIG s’engageaient à prendre en charge tous les coûts de développement des sites, puis à racheter ces derniers au moment de l’obtention du permis de construire, peu importe la productivité effective du site éolien. Pire, ils auraient dû payer des centaines de millions de francs à Ennova en cas de rupture du contrat et de désengagement, les médias évoquant même une exposition approchant le milliard de francs. Quant au contrat de vente d’Ennova aux SIG, il demeure farouchement secret malgré une recommandation positive du préposé de la transparence genevois et une décision favorable du tribunal cantonal genevois. L’affaire est pendante devant le Tribunal fédéral.

Cette genevoiserie semble oubliée en 2016, quand le Service de l’énergie du canton de Fribourg se met en chasse d’un expert pour établir le volet éolien de son PDCant. La raison en est simple: aucun employé de l’Etat n’aurait les compétences et les connaissances suffisantes pour réaliser cette planification cruciale pour l’avenir du canton. Le SdE se tourne donc vers Ennova. Et en quelques jours, sans le moindre appel d’offres et sans pouvoir ignorer que la société des SIG est partenaire de Groupe E Greenwatt pour le développement de certains sites éoliens dans le canton, l’ancien développeur devient en janvier 2016 l’expert «indépendant» et «neutre» du dossier! Celui qui indiquera où implanter des machines à vent, qui évaluera les sites, dont les siens bien entendu. Tout est en règle, souligne le SdE qui ajoute avoir vérifié l’absence d’intérêts de son nouveau mandataire dans le canton. Ce choix fait justement des remous – Ennova n’est-elle pas juge et partie? – alors que nous recevons plus tard les copies du mandat d’expertise attribué de gré à gré le 14 janvier 2016 par le SdE à Ennova... à partir d’une offre qu’Ennova a envoyée la veille au SdE et dont elle rend le rapport intermédiaire six jours plus tard seulement! Quelle célérité... Le gouvernement, lui, n’y voit rien à redire. Ce sont d’ailleurs les résultats des analyses de la désormais spécialiste Ennova qui sont présentées lors de la conférence de presse du 8 octobre 2020.

Saisi par les communes, je dépose le 5 octobre 2021 mon mémoire demandant l’annulation du volet éolien du plan directeur cantonal. Je me rends ce jour-là à la Chancellerie de l’Etat de Fribourg, qui se trouve encore à l’époque à deux pas de la cathédrale de Fribourg, avec ma demande sous le bras ainsi que les nombreux classeurs fédéraux comprenant les pièces justificatives. Mes clientes ne sont pas restées inactives. Elles ont abordé les autres communes concernées par des sites éoliens. Nombre d’entre elles, scandalisées par la situation et poussées par leur population, se sont jointes à «la fronde», soit en reprenant le mémoire que j’ai déposé, soit en adressant au gouvernement une demande de leur propre initiative. Parallèlement, elles organisent une conférence de presse, espérant ainsi éviter que la procédure ne soit étouffée et pour montrer qu’elles ne craignent pas le courroux du gouvernement.

Finalement, le gouvernement écrit un email – envoyé le 23 décembre 2021 vers 16 h – aux communes qui lui demandent de revoir sa position. Le contenu n’est pas surprenant. Il s’agit d’une non-entrée en matière justifiée par le fait que, selon le gouvernement, le plan directeur cantonal, dont son volet éolien, n’est pas une décision au sens juridique et, par voie de conséquence, une reconsidération n’est pas possible. En lâchant leur réponse juste avant les fêtes de fin d’année, nos ministres savent qu’ils entravent au maximum ma capacité de réaction et celle de mes mandantes. En plus, mais c’est un détail, me direz-vous, ils me pourrissent cette période de paix et repos... puisque je sacrifie mes vacances à préparer une riposte. Dans le même courrier, nos élus gouvernementaux annoncent néanmoins qu’ils offrent aux communes un délai de trois mois, jusqu’au 17 mars 2022, pour demander d’éventuelles modifications du PDCant et les invitent à faire valoir leurs reproches dans ce cadre. Mais évidemment pour le Conseil d’Etat, il ne s’agit que de remarques dont il fera ce qu’il veut. A l’issue de l’examen des griefs, il ne sera donc pas question pour les communes de disposer d’une voie de droit contre une réponse qui, à n’en point douter, aura la même teneur que son courrier.

Avec une réactivité proportionnelle à la stupeur et à l’irritation causées par l’attitude du gouvernement, de nombreuses localités, qui ont fait le choix dans un premier temps de déposer elles-mêmes une demande de reconsidération, se joignent au mouvement que je coordonne et qui compte désormais onze communes. Elles décident rapidement d’agir auprès du Tribunal fédéral, estimant que l’email du gouvernement est une décision sujette à recours. Recours qui est déposé le 1er février 2022 alors que je transmets, en mars, les nouvelles demandes de modification. En mai 2022, dans le cadre de la procédure de recours au Tribunal fédéral, le Conseil d’Etat se fend d’une réponse développée où il construit sa ligne Maginot juridique: les communes fribourgeoises n’ont aucun droit dans la planification d’un plan directeur cantonal et il n’existe pas dans ce domaine de décision contre laquelle elles pourraient recourir. Pour le gouvernement, le recours au Tribunal fédéral est irrecevable. Il me faut alors expliquer à onze conseils communaux que le Conseil d’Etat a bien évidemment tort. Je prépare dans la foulée une détermination écrite au Tribunal fédéral.

Les mois passent. Les fronts s’observent en chiens de faïence, suspendus à la décision de la plus haute juridiction helvétique. Finalement, l’enveloppe tant redoutée, reconnaissable entre mille avec son étiquette orange et son aspect impeccable, débarque dans mon étude le 3 janvier 2023. Naturellement, je commence par la fin, par le dispositif. Je lis le mot «irrecevabilité». Les bras m’en tombent. C’est le choc. Ces quelques lettres sont le coup ultime pour un avocat, surtout lorsqu’elles sont envoyées par les juges fédéraux. Fébrilement, je tourne les dix pages de l’arrêt, les mains tremblantes et la vue brouillée. Finalement, je comprends que j’ai dans les mains la plus belle irrecevabilité du monde. Car, le Tribunal fédéral nous a malgré tout donné raison sur un point central. Il a constaté, comme je le soutiens, que le courrier gouvernemental du 21 décembre 2021 est bel et bien une décision sujette à recours. Au passage, l’autorité judiciaire suprême de la Confédération ordonne au Conseil d’Etat fribourgeois de se saisir du fond, de la question du conflit d’intérêts.

Dès ce moment, c’est toute la physionomie du dossier qui change. Le Conseil d’Etat met en place un processus politique inédit et d’une grande ingéniosité. Si, à sa place, j’avais cherché à dissoudre politiquement le dossier et à éviter de traiter les griefs de conflit d’intérêts, je n’aurais pas agi autrement. Voilà donc qu’au nom de la transparence, le gouvernement accepte de mettre en place un comité de pilotage (COPIL) pour les éoliennes dans lequel, au-delà des personnes impliquées directement dans le dossier comme Olivier Curty ou un représentant de Suisse Eole, il nomme une majorité de personnes ayant intérêt au statu quo ou à la confirmation du plan éolien. Mis à part les représentants des ONG, il s’agit de politiciens locaux ou cantonaux qui ne sont pas concernés par des sites du plan directeur et qui à juste titre feront tout ce qu’ils peuvent pour que ces implantations restent là où elles sont et ne viennent pas gâcher leur paysage, ou qui sont carrément favorables à l’éolien. Parallèlement, le gouvernement écarte les représentants des communes rebelles ou ceux qui connaissent le mieux le dossier. Il reçoit également un gros coup de pouce de la part de dix députés dont le socialiste gruérien Pierre Mauron et l’UDC sarinois Nicolas Kolly, qui, depuis, a été élu au Conseil national tout en restant membre du conseil d’administration de Groupe E où il touche un cachet annuel d’environ 40'000 francs. En juillet 2023, ils déposent un mandat interparti en faveur de la promotion et le développement des infrastructures d’énergies renouvelables dont l’éolien. Mandat accepté à une très large majorité par le législatif en mars 2024. L’un des points phares de ce projet consiste à financer par les deniers de la Confédération et du canton l’installation des mâts de mesures des vents sur les sites figurant dans le Plan directeur cantonal. Groupe E ne peut que s’en réjouir: il est à la fois le gestionnaire et un créancier important du Groupe E Greenwatt à hauteur de 32 millions de francs.

Et, cerise sur le gâteau, j’apprends à cette époque et par hasard que l’exécutif cantonal a attribué un mandat en juin 2023 à l’Institut lausannois des hautes études en administration publique (IDHEAP) pour examiner le processus d’établissement du volet éolien de son plan directeur cantonal. Dans quelles conditions l’IDHEAP a-t-il été consulté? Quelle est sa mission d’expertise exacte? Quels sont les documents qu’il a entre ses mains? Est-ce que les écritures et les pièces des communes ont été aussi transmises? La réaction de mes clientes ne se fait pas attendre. En octobre 2023, elles me demandent de déposer auprès de l’Etat, avec copie à l’IDHEAP, un mémoire complémentaire à celui du 17 mars 2022. Il s’agit pour les communes de couper l’herbe sous les pieds du gouvernement en livrant à l’institut lausannois la totalité du dossier, afin que ce dernier ne puisse nier en avoir eu connaissance. Or la réponse de l’IDHEAP est décevante. Il nous indique que le Conseil d’Etat est son seul interlocuteur et référent.

Alors que les conclusions des experts vaudois se font désespérément attendre, l’effet de cette nouvelle entorse au principe de la transparence, pourtant rappelé régulièrement à nos autorités dans cette affaire, est dévastateur pour la confiance des communes et de leurs administrés vis-à-vis de l’Etat cantonal. Une nouvelle fois, mes clientes n’ont pas eu voix au chapitre alors qu’elles apprennent en mai 2024 que Groupe E met au concours un poste de chargé d’affaires éolien capable de conduire des projets d’envergure en qualité de maître d’ouvrage et que le Conseil d’Etat continue à jouer au chat et à la souris avec leurs intérêts. Comme si ce dernier ne se rend pas compte qu’il s’est engagé là dans un jeu dangereux. Un jeu où tout le monde perd. Le gouvernement, le peuple, mais aussi et surtout, la démocratie.